从“换”字看新时代用地之道② | 用地下换地上，解好空间利用方程
编者按
步入存量时代，我们的土地利用方式该如何转变？国土空间布局该如何优化？节约集约用地水平又该如何提升？今年年初召开的2023年自然资源工作会议用一连串“换”字作出了回答——“用山上换山下”“用存量换增量”“用地下换地上”“用资金技术换空间”“用数据换空间”。在第33个全国土地日到来之际，现推出特别策划《从“换”字看新时代用地之道》，以飨读者。本期刊发第二篇。
发展空间紧缺、交通拥堵、环境污染、居住舒适度偏低、空间功能性不足……当下，随着我国经济由高速增长转向高质量发展阶段，国土空间也面临着向存量时代转型的变化诉求。让空间“立”起来，将城市的部分功能由地上转入地下，实现地上和地下空间多层次、高效率、有机结合的开发利用，进而实现节约集约用地、多功能混合利用和生态化多元利用，已是大势所趋。
那么，如何解好空间开发利用的“立方”方程？笔者以为，应从以下四个方面推进转型。
从“局部开发”转向“综合布局”。当前，地下空间开发利用往往偏于碎片式，功能较为单一、配套设施少、功能割裂问题突出。地下空间往往是一种独立存在的“地下室”，与其他地下空间或地上空间不相贯通，功能互不协调，缺少系统性、前瞻性协同规划。对此，我们要改变过去的局部开发模式，比如像加拿大、日本、法国那样，将办公、住宅、商业、文化、交通等各类设施有序布局在从地下到空中的垂直空间内，加强空间的联通性，使不同区域之间可利用立体交通相互依托却互不干扰，打造复合型超大型城市立体综合体。通过这种空间和功能的有机结合，实现土地利用效率和经济效益的最大化。
从“浅层开发”转向“分层利用”。目前，我国大城市地下空间开发多聚焦于浅层开发，地下30米以下的深层开发仍然面临着情况相对模糊、地质条件制约以及深部开发技术、理论、装备体系缺乏等诸多问题。在这方面，新加坡的经验可资借鉴。受狭小的国土面积制约，新加坡在地表到地下200米的范围内多层次、立体化地布局了包括市政设施、轨道交通、公共交通、商业设施在内的多种建筑形态：从下水道、输气管、地下通道到输水管、输电线、光缆等基本服务通道，从地铁运输系统到地下高速公路，从深隧道污水处理系统到地下储油库等，各类设施层次分明、运行有序。当然，国情不同，地下空间的发展模式也不尽相同，我们是否要利用到地下200米仍然要综合考虑成本和收益，但是这种分层利用的模式可供参考和借鉴。
从“粗放无序”转向“安全精细”。总体而言，我国地下空间的总体供给仍然滞后于需求，但同时也存在冒进式开发的问题。地下空间的开发必须以社会经济和自然环境条件为基础，考虑实际的生产生活需求和现有的技术、运营管理水平，在保证安全和稳定的前提下，因地制宜地进行地下空间开发，不应求大求全、盲目上马。特别是当前各大城市地下控制性的关键层，仍然存在不能正确识别和有效避让等问题，一旦被破坏将会威胁城市整体安全。此外，地下空间的开发还需要产权制度、规划体系、流转机制等一系列法规建设与管理维护体系的支撑，地下空间资源的基础数据、利用监测和登记管理平台也需要配套研究和系统建设，才能够实现地下空间资源的科学规划和精细管理。
从“政府主导”转向“多元参与”。当前，我国城市土地立体空间开发主要由政府主导，资金上相对稳妥、规划利用更为契合，但或会存在市场判断不足、供需不尽匹配等问题。眼下，人们的生产生活需求日趋多元。未来的地下空间开发，在从基础设施领域向更广泛的生产生活空间拓展的同时，也应顺应这种需求变化，引入多元力量，让地下空间开发利用更加丰富多彩。而政府则应进一步优化政策和服务供给，理顺政策、法规、规划、融资等多方面的关系，为市场力量的进入创造良好环境。
在未来，可以预见，地下空间与地上空间的有机结合将成为城市建设与发展不可或缺的重要部分，为解决交通拥挤、商业用地紧张、基础设施落后等诸多问题提供新的“解题思路”，为国土空间和经济社会发展赋予新的动力和活力。
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